Struktur dan Aktor: Mengapa Politik Orde Baru Bertahan?

PRESIDEN SOEHARTO TELAH BERKUASA SELAMA LEBIH DARI 28 TAHUN. Rezim Orde Baru (Orba) yang ia pimpin tidak mengalami perubahan apapun yang signifikan sejak konsolidasi awalnya pada akhir 1960-an.ⁱ Stabilitas politik ini sangat mengejutkan karena, di wilayah sosial dan ekonomi, Indonesia mengalami suatu perubahan yang sangat besar sebagai dampak pertum­buhan eko­nomi dan reformasi sosial yang cepat.ⁱⁱ Tidak seperti Thailand dan Korea Selatan, dan sampai tingkat tertentu Tai­wan, yang mengalami pertumbuhan ekonomi dan de­mokratisasi politik yang berhasil, Orba Soeharto tampak sa­ngat kuat dalam menahan tekanan apapun ke arah perubahan politik.

Memang, sebagian pihak akan menyatakan bahwa, bersamaan dengan keberhasilan ekonomi, terdapat beberapa perubahan politik dalam beberapa tahun terakhir ini di Indonesia. Soeharto kini memanfaatkan peran para elite sipilnya, dan bukannya para elite militer, dalam memobilisasi dukungan bagi pe­merintah. Para pemimpin Islam, yang pernah dianggap sebagai salah satu musuh utama rezim tersebut, kini diberi kesempatan yang lebih luas di panggung politik nasional. Pers diizinkan untuk memiliki kebebasan yang lebih besar untuk mengkritik para elite kekuasaan, termasuk anak-anak Soeharto yang sangat kuat. Para aktivis buruh dan mahasiswa diizinkan untuk menggelar berbagai demonstrasi politik asal tidak menyerukan konfrontasi langsung dengan pemerintah.

Namun semua hal baru dalam politik Orba ini tidak meyakinkan kita bahwa prinsip-prinsip dasar otoritarianisme telah ditinggalkan: prinsip-prinsip dasar politik, yang diteguhkan pada akhir 1960-an, tetap tidak berubah; hubungan-hubungan kekuasaan antara Soeharto, para perwira militernya, para teknokratnya, dan “para wakil” rakyat kurang lebih tetap sama. Se­orang intelektual terkemuka Indonesia menyebut berbagai gelombang baru dalam politik Orba ini sebagai “demokratisasi pinjaman” (Budiman, 1992). Hal ini berarti bahwa berbagai gelombang baru tersebut hanya dibolehkan berkembang oleh para penguasa sejauh kepentingan utama mereka tidak tersentuh. Namun begitu mereka melihat bahwa kepentingan-kepen­tingan mereka terancam, mereka bisa dengan mudah menum­pas berbagai gelombang ini, membungkam semua suara yang menyimpang, memberangus pers, dan menahan para mahasiswa. Pendeknya, tidak ada yang benar-benar berubah ke­cuali bahwa sekarang ini rezim otoriter tersebut sedang tersenyum.

Bagaimana kita menjelaskan terus bertahannya otoritarianisme Orba ini? Mengapa Orba berhasil melawan berbagai reformasi yang mendasar, seperti penghapusan berbagai larangan bagi orang-orang untuk mengadakan diskusi dan organisasi politik, perubahan dalam aturan-aturan pemilu, restrukturasi politik kepartaian, dan sebagainya? Di kalangan mereka yang mem­­pelajari politik Indonesia, jawaban terhadap pertanyaan-pertanyaan ini pada dasarnya bisa dibedakan menjadi dua kelompok. Di satu sisi, orang-orang yang memberikan pen­jelasan-penjelasan struktural. Mereka menekankan berbagai variabel struktural (ekonomi, sosial, budaya), baik dalam negeri maupun internasional, sebagai faktor-faktor yang menghalangi ber­kem bangnya demokratisasi dalam rezim Orba tersebut. Bagi mereka, pilihan-pilihan para aktor politik dan tindakan-tin­dakan mereka yang diniatkan atau tidak diniatkan merupakan sesuatu yang tidak relevan (Mackie 1990; Young 1990; Robinson 1990; Budiman 1991). Di sisi lain, ada orang-orang yang me­nekankan peran para aktor (preferensi, pilihan, dan tindakan me­reka) da­lam membentuk arena politik Orba. Terus ber­tahannya politik Orba dianggap sebagai akibat dari tindakan-tin­dakan sadar para pemimpin strategisnya (Liddle 1991 dan 1992).ⁱⁱⁱ

Saya di sini ingin menyatakan bahwa hal terbaik yang dapat kita lakukan untuk menjawab pertanyaan-pertanyaan tersebut secara teoretis eklektik, dalam pengertian sebagaimana dikatakan Kitschel (1992) bahwa kita hendaknya memadukan pen­dekatan struktur dan pendekatan process-driven dalam men­­jelaskan perubahan rezim. Namun sebelum saya masuk kedalam detail-detail penjelasan teoretis eklektik ini, kita harus mengakui bahwa baik teori struktural maupun teori yang berorientasi aktor telah memberi kita berbagai wawasan yang menarik tentang terus bertahannya rezim Orba. Mari kita lihat contoh-contoh gagasan mereka.

Variabel-variabel yang paling sering ditekankan oleh kalangan struktural adalah lemahnya kelas menengah, atau kebergantungan kaum borjuis domestik pada negara dalam mengakumulasi modal. Bagi mereka, 25 tahun pembangunan ka­­­pitalis di bawah Orba telah menciptakan suatu keadaan di mana kelas menengah tidak mampu menyatukan diri mereka dalam sebuah kekuatan politik yang kuat untuk menuntut perubahan (Tanter & Young, ed., 1990; Heryanto 1990). Kelas menengah tersebut sangat terpecah-pecah sebagai akibat dari cara pemerintah mengorganisasi perekonomian: orang-orang Cina minoritas mengontrol sebagian besar sektor-sektor eko­nomi penting, dan kelas menengah pribumi terpecah-pecah me­nurut garis regional, keagamaan, dan patrimonial.

Variabel yang paling sering ditekankan oleh para teoretisi yang berorientasi aktor adalah kemampuan Soeharto sebagai politisi dalam memecah-belah para calon lawannya dan memberi imbalan untuk menjaga kesetiaan para pendukungnya. Di sini tindakan-tindakan sadar Soeharto pada beberapa tahun terakhir, misalnya dalam menjaga keseimbangan antara militer, kekuatan politik Islam, dan para pemimpin sipil dalam pe­merintahannya, dianggap sebagai ketrampilan seorang politisi ulung dalam menjaga pusat kekuasaan di tangannya. Stabilitas politik yang dinikmati rezim tersebut dilihat sebagai dampak langsung dari langkah-langkah strategis yang dijalankan oleh Soeharto dan orang-orangnya.^iv

Kebutuhan untuk menjadi eklektik muncul karena masing-masing orientasi teoretis ini tidak memadai untuk menjelaskan persoalan persistensi (atau perubahan, jika ada) dalam politik Orba. Kelemahan utama kalangan strukturalis adalah bahwa mereka sangat deterministik dalam melihat hubungan antara struktur dan tindakan politik. Bagi mereka tindakan-tindakan politik hanya merupakan akibat dari variabel-variabel struktural (posisi ekonomi kelas menengah, atau konfigurasi kekuatan-kekuatan sosio-ekonomi, atau tingkat otonomi negara vis a vis masyarakat, dll.). Sejarah, bagi kalangan strukturalis, tidak di buat oleh manusia, melainkan oleh kekuatan-kekuatan impersonal.

Meskipun benar bahwa faktor-faktor struktural penting (dan mungkin sangat penting), namun akan salah jika kita tidak memberi ruang bagi tindakan, bagi variabel-variabel kontingen yang dihamparkan oleh pilihan-pilihan yang dibuat oleh para aktor strategis, bagi langkah-langkah politik yang diniatkan maupun tidak diniatkan. Sebagai contoh, tidak ada hambatan struktural bagi Soeharto untuk memilih Jenderal Try Sutrisno dan Prof. Habibie sebagai bawahan terdekatnya dalam jajaran kekuasaan tertinggi (ia dapat memilih beberapa jenderal atau profesor lain). Pilihan ini dibuat sepenuhnya berdasarkan pertimbangannya sendiri (dampak dari pilihan ini sangat penting dalam menjaga stabilitas rezim tersebut karena hal ini me­muaskan tuntutan kalangan militer maupun elemen-elemen penting dalam komunitas politik Islam).

Selain itu, dalam beberapa contoh sejarah kita tahu bahwa faktor-faktor struktural bisa diubah oleh tindakan-tindakan sadar para aktor politik. Proses demokratisasi di Korea Selatan dan Thailand pada akhir 1980-an dan awal 1990-an mem­per­lihat­kan bagaimana “kelas menengah yang lemah” mampu di­satukan sebagai sebuah kekuatan yang kuat, dipimpin oleh pa­ra po­litisi yang cerdas dan para mahasiswa yang berani, untuk me­­lengserkan rezim militer otoriter yang secara ekonomi berhasil. Karena itu, di Indonesia, kenyataan bahwa kelas me­nengah “lemah” dan terpecah, misalnya, tidak bisa diambil begitu sa­ja sebagai satu-satunya faktor penting yang menjelaskan kegagalan untuk mengubah rezim politik yang ada. Terdapat para pe­mimpin (sipil dan militer) yang mungkin bisa dianggap se­bagai para pembaharu (misalnya, Petisi 50, Abdurrahman Wahid, Arief Budiman), namun kegagalan mereka sejauh ini dalam menggalang dukungan luas di kalangan kelas menengah untuk mereformasi sistem mungkin harus dicari sebabnya dalam cara mereka berkomunikasi dengan audiens yang lebih luas, atau dalam cara mereka mendefinisikan kepentingan rak­yat, atau da­lam pilihan yang mereka buat dalam memilih se­kutu.

Di sisi lain, para teoretisi yang berorientasi-aktor gagal melihat bahwa, sebagaimana dikemukakan Marx, “Manusia membuat sejarah mereka, namun mereka tidak membuatnya persis sebagaimana mereka inginkan.”^v Preferensi dan kepentingan para aktor politik dibentuk oleh lingkungan sosio-ekonomi dimana mereka berinteraksi satu sama lain. Tindakan-tindakan me­reka terbatasi oleh lingkungan-lingkungan ini. Tentu saja me­reka mereka memiliki suatu tingkat kebebasan untuk bertindak, atau mengubah lingkungan. Namun melihat tindakan-tindakan ini tanpa memahami lingkungannya (misalnya, struktur sosio-ekonomi, hubungan ekonomi internasional, lembaga

Soeharto mungkin dinilai sejarah sebagai salah satu dari orang-orang besar tersebut (karena alasan yang baik, atau buruk, atau keduanya). Tindakan-tindakannya untuk me­melihara sistem tersebut sangat diperkuat oleh kenyataan bahwa per­ekonomian telah berhasil dijalankan oleh para teknokratnya (karena itu ia memiliki lebih banyak uang untuk membeli ke­setiaan). Selain itu, UUD 1945 memberinya berbagai kemung­kinan kelembagaan yang bisa ia manfaatkan untuk menciptakan berbagai rintangan yang sangat kompleks bagi kaum oposisi. Ini hanya dua contoh (kita bisa mengemukakan lebih banyak) yang mungkin meyakinkan kita bahwa untuk memahami tindakan-tindakan para aktor politik penting (dalam kasus ini, Presiden Soeharto), kita juga perlu melihat pada faktor-faktor struktural atau kelembagaan—suatu hal yang tampaknya gagal dilakukan oleh para teoretisi yang berorientasi aktor.

Pada titik ini, kita sekarang bisa masuk ke dalam masalahek­l ek­tisisme teoretis untuk memahami secara lebih baik politik Orba. Argumen utama kami, yang diambil dari Huntington (1991), adalah bahwa stabilisasi politik maupun demokratisasi politik merupakan fenomena yang kompleks. Mereka di­se­babkan oleh banyak kekuatan. Sebagian dari sebab ini di­hasilkan oleh faktor-faktor struktural, sebagian yang lain tidak. Karena kompleksitas ini, kerangka teoretis kita pada dasarnya bersifat “eksplanatoris”, dan tujuan kita adalah mencapai suatu des­kripsi yang menyeluruh, jika perlu dengan mengorbankan sofistikasi ana­litis (Huntington, idem, hlm. xiii-xiv).^vi

Karena itu, dalam memahami persistensi politik Orba, kita tidak harus memilih apakah hanya menggunakan variabel-variabel struktural atau non-struktural saja. Kita harus menggunakan keduanya. Kita menganalisis lembaga-lembaga politik Orba, jenis rezimnya, pembangunan ekonominya, struktur kelasnya, dan sebagainya, serta bagaimana mereka terkait satu sama lain, untuk memberi penjelasan-penjelasan struktural bagi persoalan yang sedang kita pelajari.

Dalam menjelaskan bagaimana para aktor membentuk bentuk politik yang sedang kita kaji, kita menganalisis bagai­mana kepentingan-kepentingan dan tindakan-tindakan para aktor tersebut dibentuk dan ditentukan oleh faktor-faktor struk­tural (jenis rezim, struktur kelas, logika pembangunan ekonomi, dll.). Determinisme harus dihindari di sini: struktur ekonomi, mi­salnya, mungkin tidak memberi pilihan lain bagi para politisi kecuali mengikuti arahnya; namun para politisi yang mumpuni bisa melepaskan diri dari berbagai rintangan struktural dan men­ciptakan sejarah.